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集体经营性建设用地允许直接入市 被征地农民纳入社保体系

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《中国经济周刊》记者 王红茹

时隔14年,土地管理法再度修订。

2018年12月23日,《土地管理法修正案(草案)》提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。现行土地管理法制定于1986年,上一次修订还是2004年8月。

同日,农村三块地改革试点期限再度延期。十三届全国人大常委会第七次会议审议了《关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案的议案》,并听取《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》。

自然资源部部长陆昊介绍说,鉴于试点法律授权决定将于2018年12月31日到期,而农村土地制度三项改革试点工作还存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题,如试点推进不够平衡,平衡国家集体个人三者之间收益的有效办法还不够多等。此外,土地管理法修正案公布实施还需要一段时间,试点政策还要与法律修改稳妥衔接,有必要延长法律调整实施期限。

全国人大常委会12月23日审议后拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

这不是三块地改革第一次延期。该项改革试点于2015年3月正式启动,原计划到2017年底结束,此后十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定,三块地改革试点期限延长一年至2018年12月31日。

农村土地征收:农民权益保护进一步得到加强

土地征收,长久以来一直是涉事农民最为关注的问题。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英接受《中国经济周刊》记者采访表示,土地征收主要解决3个问题。“一是合理确定征地的范围,不能什么地都征。二是土地征收以后,农民的社会保障怎样跟上。三是土地征收以后钱怎样分配。”

这三个问题在《土地管理法修正案(草案)》中都有体现。草案主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容,其中明确了我国非农建设用地将不再“必须国有”。

草案缩小了土地征收范围。删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的,可以征收集体土地。

关于征地后农民的社会保障,草案要求完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建议征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由各地制定公布区片综合地价确定;农民住房不再作为地上附着物补偿,而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿;将被征收土地的农民纳入相应的医疗、养老等城镇社会保障体系,切实保障被征地农民长远生计。

根据现行法律规定,土地征收的补偿费用分为3种:土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中,土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。

这一沿用多年的补偿标准近期拟做出调整。自然资源部部长陆昊向十三届全国人大常委会第七次会议说明草案时指出,为完善对被征地农民保障机制,草案修改了征收土地按照年产值倍数补偿的规定,强化了对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度,明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定,制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素。

在土地征收中,试点地区的经验更具可借鉴意义。江西省鹰潭市余江区在2015年3月即被列为全国农村土地制度改革即三块地改革试点区,鹰潭市委书记郭安告诉《中国经济周刊》记者,余江区自2015年开展改革以来,在制度设计方面,区级层面形成了9项土地征收制度,制定了土地征收目录,科学确定了征地范围;在制度落实方面,提高征地补偿标准,建立纠纷裁决机构,健全部门联动机制,快速及时化解征地纠纷矛盾。截至目前余江按新的土地征收办法试点征收土地2099亩,其中拨付土地补偿费高达6499.6万元。每亩地征收补偿约3.1万元。

余江区试点的成效得到了专家的肯定。中国社会科学院农村发展研究所农产品市场与贸易研究室主任李国祥告诉《中国经济周刊》记者,征地制度改革之前,强制拆迁等恶性事件频发,农民拿不到征地款或者征地款不到位,“征地改革以后,据我们实际调查已经很少看到类似事件发生,被征地农民的权益进一步得到保护。”

集体经营性建设用地:允许入市

现行《土地管理法》第六十三条规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

记者注意到,此次《土地管理法修正案(草案)》则对该条进行了修改,规定:县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并依法登记的集体建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务。

这也就意味着,为了破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,《土地管理法修正案(草案)》删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

现行《城市房地产管理法》关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定,新增加一句“法律另有规定的除外”,以衔接土地管理法修改,扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

李国祥向《中国经济周刊》记者表示,“这也意味着我国非农建设用地将不再‘必须国有’,符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有,直接进入建设用地市场。”

集体经营性建设用地在政策上早已没有障碍。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性用地、建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。

在党国英看来,中央的这一决定为解决集体经营性建设用地入市制定了原则,并提供了方向和思路。“应该说,中央文件中以市场化为基调的改革对平衡国有与集体建设用地出让金的悬殊差异,缓解城市用地的紧张局面具有积极的作用。”

其实,针对非农建设用地将不再“必须国有”, 鹰潭市余江区在2015年已率先进行了试点。

郭安告诉《中国经济周刊》记者,余江区集体经营性建设用地入市改革的主要做法是规范农村集体经营性建设用地产权管理。为此,余江出台了《余江县农村集体经营性建设用地入市暂行办法》,允许农村集体经营性建设用地按出让、租赁、作价出资(入股)等有偿使用方式入市,赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同等进入土地市场的权利,为农民集体经营性建设用地流转在制度上打开了通道,集体经营性建设用地从此由“死资产”变成了“活资本”,增加了农民集体财产性收入。

“如果正式推行,必将对我国经济发展带来巨大影响。要知道,我们今天的城市面貌、经济成果,以及房价等很多问题的根源,一定程度都在土地财政上。”党国英说。

宅基地:鼓励依法自愿有偿退出,但实施难度大

关于宅基地,《土地管理法修正案(草案)》在健全宅基地权益保障方式方面,规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区,允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施,保障农村村民实现户有所居的权利。

同时,还有一个重大改变。在探索宅基地自愿有偿退出机制方面,《土地管理法修正案(草案)》原则规定,鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

“宅基地有偿退出,谁来买?”党国英表示,根据政策规定,宅基地在村民内部可以买卖,而且还要贯彻一户一宅,“现实的情况是,每家都有一块地,谁来买?实际上很可能没有买卖。”

在中国社会科学院农村发展研究所农产品市场与贸易研究室主任李国祥看来,宅基地试点有成效,但是难度很大。“从一些地方的试点情况看,农村宅基地可以像城市里的房屋住宅一样作为银行的抵押物,的确能够缓解农民贷款难、贷款贵的问题,也盘活了农民的土地资源,但是有很多地方的银行是不接受的。毕竟宅基地只是使用权,流转也好,转让也罢,一旦农户贷款还不了,出现不良贷款时,银行能怎么处置?”

由于法律对于农村宅基地流转仍限定在农村集体经济组织内部,对宅基地资格权没有作出规定,部分地方是以规范性文件或村规民约对宅基地资格权作了些规范。对此,郭安通过《中国经济周刊》建议,在总结、提炼各地探索经验的基础上,从国家层面出台推进宅基地“三权分置”的指导意见,着力解决流转不畅、不规范等问题,适度扩大流转范围。

“可以尝试允许县域范围内符合宅基地申请条件的农民受让宅基地,探索闲置宅基地和农房有效盘活利用的办法,丰富增加农民财产性收入的办法和渠道,规范农村集体经济组织、农民对土地收益的分配。”鹰潭市委书记郭安说。

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