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专家建议房地产税立法:设定免征面积,不给普通人增加税负

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与众多老百姓利益相关的房地产税立法,其进程已快马加鞭在路上。


  11日,由中国法学会财税法学研究会、上海财经大学联合主办的第十八届中国财税法前沿问题高端论坛暨上海财经大学首届“匡时”财税论坛“新时代房地产税立法的理论与实践”研讨会在上海举行。研讨会上,专家们就房地产税征收依据、功能定位、制度设计、立法难点等进行了研讨,研讨几乎涉及了房地产税立法的全部议题。


  房地产税的征收依据


  “十三五”规划将房地产税立法提上议事日程,“税收法定”在稳步推进。政府层面关于房地产税立法的最新进展是在今年全国两会期间,全国人大财经委副主任委员乌日图表示,房地产税法由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草,相关部门正在完善法律草案、重要问题的论证等方面工作,待条件成熟时提请全国人大常委会初次审议。


  中国法学会财税法学研究会顾问、全国人大预算工委法案室原主任俞光远告诉第一财经,房地产税立法小组去年已成立,当前正在各地进行调研,为立法做准备。


  专家们在研讨会上探讨了一些问题,例如土地的所有权问题,就国际经验来看,征收房地产税是普遍做法,但在中国,土地的使用权和所有权是分离的,目前市场上买卖房屋,转让的是个人房屋使用权,两权分离的状况,能否作为征收房地产税的依据?目前,政府把土地使用权一次性出售,随着将来房地产税开征,应如何解决土地出让金和房地产税之间的关系,70年或者40年到期后又该如何解决?


  上海财经大学教授胡怡建认为,房地产税从理论上有三大功能:财政收入功能、收入分配功能和调节功能。要建立一个稳定、持续、增长的财政收入,征收房地产税必须是全面实施征税,但基于目前中国既有商品房又有非商品房,还有一些其他性质的房屋存在,需要理清房地产税应该对谁征税、如何征税,最终才能形成一个公平公正的税收制度。


  中国人民大学教授况伟大表示,我们的房地产税就是集中在保有环节,转让环节不涉及房地产税。房地产税在保有环节改革方面,首先在短期内有优化税种可以进行合并,在长期则要确定房地产税作为地方税收的主税种。


  俞光远认为,房地产税的立法方向,应是以完善房地产税为基本目标,要将房地产税改革纳入财税改革的顶层设计。同时,房地产税的出台,也是为解决地方政府财政对于土地出让金的依赖问题,使其逐步取代土地出让金,成为地方财政收入的主要来源。


  目前,中国房地产税面临着一个新的时间窗口。中央财经大学财政税务学院副院长何杨表示,要实现地方政府在收入上的转变,就要考虑到政府在提供公共服务职能比如教育等方面的作用。根据何杨教授团队关于物业税的研究,从纳税人角度来看,服务质量的高低决定了大家支付物业费的高低。这从一个方面证明了,要使地方政府的职能和房地产的收入匹配,通过“以支定收”的方式在理论上具有一定的可行性。另外,整个住房市场化改革以来物业费的实践表明,受益性质的税制设计在民众中具有一定基础。


  不以增加普通人税负为目的


  在房屋属性征税、免征面积的问题上,专家们探讨了对于房地产税的税收优惠、人均居住面积的免税标准应如何确定,以便在扣除人均居住标准面积后再进行计税。


  国务院发展研究中心研究员倪红日表示,在减税的大背景下,增加税种尤其是对自然人进行征税是让人很难接受的,但实际上,房地产税很大一部分涉及到经营性的房地产,现在也是在征税的。房地产税改革的难点,涉及到房地产商、地方政府、自然人和经营性房地产主体纳税人的接受程度。


  俞光远认为,房地产税改革的一个重点是拓宽税基,征税范围的设计应尽可能包括所有地区、所有纳税人,从长期来看,小产权房地产也应被纳入。同时,要使用差别税率,因为房地产有不同的用途,有居住用的、有工商用的,还存在空置的房地产,空置房将来也应在房地产税纳税的范围内,而且要征收重税。


  这可以理解为,由于房地产税改革既不能给广大消费者增加很大的税负,又要顺利推进改革,要在兼并税种的同时,尽可能降低房地产税的税率。对不同用途的房地产要实行由低到高的差别税率,对工商业和空置房地产要实行较高的税率,公寓和别墅也分别实行由低到高的差别税率。


  财政部财政科学研究院税收政策研究室主任张学诞认为,在房地产税的设计中,征税范围和免征额的制定存在着难度。从立法角度来说,为了给以后留出足够空间,征税范围尽量要大,但实际上还要从房地产税的功能定位出发。他认为,从立法层面考虑,范围要包括生产经营用房和非生产经营用房,包括农村和城市,然后再通过设定一定的条件进行减免。


  就免征面积而言,张学诞建议,立法时可以定得宽一些,考虑给地方一定浮动的权限,当然最终要按照房屋的评估价值来确定。他建议的免征面积在人均40~60平方米。


  俞光远则表示,如果以人均50平方米进行免征的话,那么房地产税对于一般人群的影响是较小的或者可以说是基本不受影响,税负变重的是那些投机买房的群体。


  此外,倪红日建议,可以从中央层面确定立法的要素和框架,再交由地方进行具体决策,房地产税立法后,可先行在海南自贸区、自贸港等先行试验试点。


  房地产税的推出,应该在房价飙涨时还是稳定时出台?上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇告诉第一财经,这个需要择机,需要考虑到大众的接受程度。目前来看,房价虽位于一个相对高点上,但比较稳定。就时间窗口来看,决策层重启立法程序,房地产税立法力争2020年前出台;从立法技术上看,就是从税率和征税范围等来讲,需要具体进行调研,看大众的接受程度。今年立法进入人大审议的可能性不太大,但明年应会有草案出来。


  专家们的普遍共识是,房地产税制度适宜由基层地方征收,应按照“宽税基和低税率”的基本原则,在制度设计时,要预先明确征税目的主要用于提供社会公众有“获得感”的公共服务,做到收支关联和公开透明,税制方案要经社会公众充分讨论,在取得广泛社会共识的基础上,依照“税收法定原则”在全国统一立法的框架下,局部先行、逐步推广。

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