中央一周两场会议定调区域发展，19个城市群迎来新机遇

中国区域经济面临空间重构。

  中央层面在8月最后一周召开的两场会议，将深刻影响到接下来的区域发展。

  8月26日，中央财经委员会第五次会议召开，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局、提升产业基础能力和产业链水平。

  会议指出，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

  8月31日，国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）召开会议，指出要充分挖掘投资需求潜力，探索建立投资项目激励机制，支持愿意干事创业、敢于担当、有较好发展潜力的地区和领域加快发展。高度重视基础设施、高新技术、传统产业改造、社会服务等领域和新增长极地区的发展。

  这两场会议的重点都在于，国家接下来将更加突出中心城市和城市群在经济发展中的作用，未来中国的人口和经济将集中于此。

  第一财经记者梳理发现，中国推进城镇化建设到现在，经历过多轮顶层设计推动，如今已基本形成“19+2”个城市群格局。可以预见的是，从全面开发到重点开发，中国区域经济将会有一次空间重构，这将对区域发展布局产生深远影响。每一次的政策推动，都将加速推进人口、资本、技术等要素的集聚，本轮又会有怎样的发展机遇呢？

  中国城市群崛起

  改革开放以来，中国城镇化建设加速推进。

  国家统计局最新数据显示，2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，比1978年末提高41.66个百分点，年均提高1.04个百分点。

  伴随城镇化进程，大中小城市和小城镇都快速发展，城市数量迅速增加，城市人口规模也明显扩大。2018年末，城市个数达到672个。2017年末，我国户籍人口超过500万的城市有14个，300万~500万人口的城市有16个，50万~300万人口的城市达到219个。

  其中，大城市成为推动地区和国家经济增长的“原动力”。从数据上来看，中国大都市地区的人均GDP增长率是全国其他地区的四倍。2018年，全国有16个城市GDP跨过万亿元台阶，这16个城市经济总量在全国占比超过30%。

  大城市的快速发展又带动城市群的形成和壮大。同时，在区域经济的政策设计上，通过培育城市群带动区域发展的思路在近10年逐渐形成。

  2010年编制的《全国主体功能区规划》规划了“两横三纵”城市化战略格局，并提出在优化提升东部地区城市群的同时，在中西部地区资源环境承载能力较强的区域，培育形成若干人口和经济密集的城市群，通过推进城镇化带动中西部地区发展。

  在此基础上，2014年编制的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》又提出，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。

  同时，这一规划还要求，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。

  此后的2016年，“十三五”规划提出，加快城市群建设发展，列举了不同层级的18个城市群。这18个城市群都是《全国主体功能区规划》中“两横三纵”城市化战略格局布局区域。

  2017年，十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2018年，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》发布，明确未来我国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

  根据《全国主体功能区规划》提出的目标，到2020年，“两横三纵”为主体的城市化战略格局基本形成，全国主要城市化地区集中全国大部分人口和经济总量。

  国家统计局城市司近日撰文称，跨省区域城市群规划全部出台，省域内城市群规划全部编制完成，“19+2”的城市群格局基本形成并稳步发展。随着中心城市辐射带动作用不断增强，城市群内核心城市与周边城市共同参与分工合作、同城化趋势日益明显的都市圈不断涌现。

  “19+2”即京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸、哈长、辽中南、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原、北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄和天山北坡19个城市群，以及以拉萨、喀什为中心的两个城市圈。

  这一连串的顶层设计推动，使得城市群迅速发展，其引领区域发展的作用也日益明显。比如，2018年，成渝城市群经济总量已经接近6万亿元，占全国的6.6%，而2014年这一数据为5.49%。

  19个城市群分化

  19个城市群源于《全国主体功能区规划》。该规划将全国国土划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。19个城市群属于优化开发和重点开发区域，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济。其他地区则属于生产农产品和保护生态。

  虽然各类主体功能区在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，但19个城市群是带动全国经济社会发展的龙头和重要增长极，全国重要的人口和经济密集区，也是我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区。

  目前，19个城市群规划已出台或编制完成。第一财经统计，“19+2”范围涉及了全国各个省区市，其中19个城市群涵盖和涉及内地231个地级以上城市，而2018年末，全国地级以上城市为297个，也就是说全国超过70%的地级以上城市都纳入到了这19个城市群中。

  不过，各城市群的发展水平参差不齐，可以大致将这19个城市群分为三个等级。

  在城镇体系金字塔尖的长三角、珠三角和京津冀城市群，正在代表中国进击世界城市群。2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布，将粤港澳大湾区定位为富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群。5月，中央审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，加速一体化进程。

  其次是成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、辽中南城市群和哈长城市群。这几个城市群经济基础条件较好，人口规模较大，经济增长比较快。其中成渝城市群和长江中游城市群被定位为国家级城市群。

  除此之外，还有北部湾、天山北坡、呼包鄂榆、滇中、黔中、兰西、晋中和宁夏沿黄等8个城市群。这些城市群地处欠发达地区，其中有4个还位于胡焕庸线以西地区。在人口数量和密度、城镇化率、经济规模等方面与城市群标准有差距，需要培育。

  重点在中心城市

  决定城市群分量的是其中的核心城市。比如，成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群这四个城市群拥有5个国家中心城市，成为全国新兴增长极。

  《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江-西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。

  相比而言，北部湾、天山北坡、呼包鄂榆、滇中、黔中城市群、兰西、晋中群和宁夏沿黄等8个城市群缺乏大城市支撑。比如，北部湾城市群经济规模占广西的经济总量超过40%，但南宁的规模还处于全国三四线城市。呼包鄂榆城市群中的呼和浩特、包头、鄂尔多斯和榆林4市缺乏一个龙头。

  实际上，城市群是从省域经济发展而来的，往往以省会为城市群的中心城市。因此，近年来，各地更加关注中心城市的发展，一些省份通过做大省会城市，强化引领带动作用、龙头作用。

  不仅如此，在做强省会的同时，各地也在大力推进都市圈建设。今年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势。

  实际上，城市群范围较大，又涉及到多个行政区划，一体化进程推进较为复杂和艰巨，而都市圈发展的范围幅度相对较小，而且针对性很强，容易启动，因此往往从中心城市、都市圈逐级推进。未来在推进城市群一体化的进程中，将把都市圈放在重要位置。